Une première loi avait déjà été promulguée au cours de l'année 2009 qui fixe les objectifs à atteindre. Il s'agit de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement. La loi « Grenelle II » assure la mise en œuvre de ces objectifs.
Ce texte « encyclopédique » (2) de 257 articles modifie près d'une vingtaine de codes différents : surtout le code de l'environnement et le code de l'urbanisme mais aussi le code général des collectivités territoriales, le code monétaire et financier, le code rural, le code général des propriétés des personnes publiques, etc. La loi « Grenelle II » orchestre « tous les instruments juridiques du développement durable » (3) parmi lesquels figurent les plans locaux d'urbanisme (PLU). Au sein du titre Ier de la loi, intitulé « Bâtiments et urbanisme », un article 19 est dédié exclusivement aux PLU.
S'agissant de l'esprit général, la loi engage un véritable « verdissement » des plans locaux d'urbanisme, accélérant ainsi sensiblement le mouvement amorcé par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). Cela se traduit par de nouvelles exigences en ce qui concerne la protection de l'environnement mais aussi par de nouveaux mécanismes qui orientent « la croissance dans des directions plus respectueuses de l'environnement » (4) .
De nouveaux objectifs environnementaux
Les PLU, tout comme les schémas de cohérence territoriale, se voient assigner de nouveaux objectifs environnementaux. Outre les objectifs qu'ils devaient poursuivre antérieurement, ces documents d'urbanisme doivent désormais se préoccuper de la réduction des émissions de gaz à effet de serre, de la préservation et de la remise en état des continuités écologiques, de la maîtrise de l'énergie et de la production énergétique à partir de ressources renouvelables et du développement des communications électroniques (nouvel article L. 121-1 du code de l'urbanisme). La loi « Grenelle II » ne se contente toutefois pas d'introduire ces nouveaux objectifs. Elle modifie le régime des PLU en conséquence.
Le régime juridique des PLU sensiblement modifié
En ce qui concerne tout d'abord les règles qui encadrent le contenu des PLU, le législateur a créé une nouvelle obligation de « prise en compte » concernant deux nouveaux documents à vocation environnementale, créés par la loi elle même. D'une part, les PLU devront désormais prendre en compte, lorsqu'ils existent, les schémas régionaux de cohérence écologique. Ces schémas régionaux sont élaborés conjointement par les régions et l'Etat afin d'identifier la trame verte et la trame bleue, dont l'objectif est d'enrayer la perte de biodiversité en participant à la préservation, à la gestion et à la remise en bon état des milieux nécessaires aux continuités écologiques, tout en prenant en compte les activités humaines, et notamment agricoles, en milieu rural (articles L 371-1 et suivants du code de l'environnement).
D'autre part, les PLU devront désormais prendre en compte, lorsqu'ils existent, les plans climat-énergie territoriaux. Ces plans doivent être élaborés pour le 31 décembre 2012 au plus tard par les régions, les départements, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération ainsi que les communes et les communautés de communes de plus de 50 000 habitants. Ils définissent notamment les objectifs stratégiques et opérationnels de la collectivité afin de lutter efficacement contre le réchauffement climatique et de s'y adapter (article L 229-26 du code de l'environnement).
Par ailleurs, le contenu des documents constitutifs du PLU s'enrichit et se précise. Afin d'atteindre les objectifs de lutte contre l'étalement urbain et de lutte contre la régression des surfaces agricoles et naturelles, rappelés par l'article 7 de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement, le législateur impose désormais au projet d'aménagement et de développement durable (PADD) de fixer « des objectifs de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain » (nouvel article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme). Cette nouvelle exigence s'accompagne, en ce qui concerne le rapport de présentation du PLU, d'une obligation d'« analyse de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers » mais aussi de justification des « objectifs compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques » (nouvel article L. 123-1-3 du code de l'urbanisme). Il ne faudrait pas voir dans ces nouvelles dispositions la création, uniquement, d'une formalité nouvelle. Ces nouveaux mécanismes permettront de mesurer l'effort réalisé par chaque PLU pour atteindre les objectifs de lutte contre l'étalement urbain et de lutte contre la régression des surfaces agricoles et naturelles.
Par ailleurs, la loi portant engagement national pour l'environnement transforme les orientations d'aménagement, jusque là facultatives, en « orientations d'aménagement et de programmation », désormais obligatoires. On peut y voir la traduction d'un objectif déjà poursuivi par la loi SRU, tendant à concevoir l'urbanisme de façon globale. Mais là où la loi SRU a amorcé un mouvement, la loi « Grenelle II » semble franchir un cap. C'est ainsi que ces nouvelles « orientations d'aménagement et de programmation » devront désormais inclure des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports et les déplacements. Selon les nouvelles dispositions de l'article L. 123-1-4 du code de l'urbanisme :
